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本報記者|田新元
“一河清水出中原，千回百轉(zhuǎn)入齊魯?！倍愣荒?月，《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議》在黃河流域率先建立了省際間橫向生態(tài)補償機制。
生態(tài)保護(hù)補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。山東與河南簽署協(xié)議后不久，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。二零二一年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、發(fā)揮市場機制作用等方面，明確了我國深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的路線圖和時間表。
用市場機制激發(fā)生態(tài)保護(hù)積極性
根據(jù)協(xié)議，山東、河南兩省最高補償資金規(guī)模為1億元，黃河流域首份省際間橫向生態(tài)補償協(xié)議誕生。
上世紀(jì)90年代以來，黃河流域水質(zhì)不斷惡化，主要支流幾乎均遭嚴(yán)重污染，干流總體中度污染。作為相對下游省份，河南和山東兩省既深受其害，也出現(xiàn)了權(quán)責(zé)厘定不清現(xiàn)象?！跋掠我贿吪盼郏贿呎f，不是我們不保護(hù)，是上游來水太糟糕。上游同樣一邊排污，一邊把水質(zhì)責(zé)任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘鍋’?！庇袠I(yè)內(nèi)人士形象地說。
為解決這種問題，在各省區(qū)市的重要河流交界斷面上，國家設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”，對每個斷面設(shè)定考核目標(biāo)。劉莊國控斷面，就是河南、山東兩省的跨省界水質(zhì)監(jiān)測斷面。
根據(jù)約定，如果兩省交界的劉莊國控斷面水質(zhì)全年平均達(dá)到III類標(biāo)準(zhǔn)，兩省互不補償；如果水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上每改善一個水質(zhì)類別，山東要給河南6000萬元補償金；若水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上惡化一個水質(zhì)類別，河南就要給山東6000萬元補償金。此外，劉莊國控斷面年度關(guān)鍵污染物指數(shù)每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，重要流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相繼出臺?？紤]到長江、黃河生態(tài)保護(hù)都涉及大流域治理，需要跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)，近些年來，跨省際流域生態(tài)補償機制正從點到面漸次鋪開，落地開花。
2011年，為保護(hù)新安江水源，浙江、安徽兩省就開始了國內(nèi)第一例生態(tài)補償試點。浙江省和安徽省約定，在監(jiān)測年度內(nèi)，以兩省交界處水域為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游浙江補償安徽1億元，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由安徽補償浙江1億元。此后，新安江流域水質(zhì)改善明顯。
2017~2020年，在充分借鑒新安江流域生態(tài)補償機制試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國累計投入中央財政資金180億元，積極推動赤水河、酉水、滁河、淥水、川渝長江干流及瀨溪河等跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，協(xié)同治理的工作格局逐步形成。
2018年，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合出臺《中央財政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策實施方案》，推動長江流域相鄰省份及省內(nèi)建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制。二零二一年4月，《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的實施方案》發(fā)布，流域補償政策支持范圍拓展到長江全流域19省份。
近年來，我國加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補償機制。統(tǒng)計顯示，2016~2020年，中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，在對禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。
《意見》對發(fā)揮市場機制作用、加快推進(jìn)多元化補償進(jìn)行了專門規(guī)定，明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。比如，對于完善市場交易機制，《意見》要求，在科學(xué)合理控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度；逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易；加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。
“生態(tài)保護(hù)補償制度要實現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合。補償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益，不再完全通過政府手段解決生態(tài)保護(hù)問題，而是通過更加透明、量化的市場機制實施，建立多方補償機制?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣說。
構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動關(guān)系
我國生態(tài)補償機制建設(shè)歷經(jīng)了多年實踐，已經(jīng)在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域建立了生態(tài)補償機制，取得積極成效。但與此同時，仍存在補償覆蓋范圍有限、政策重點不夠突出、獎懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問題。
為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境，早在2016年，國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，國家發(fā)展改革委、財政部等部門也聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補償機制行動計劃》等文件，明確提出在資源開發(fā)、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)抵消、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色標(biāo)識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享等領(lǐng)域建立市場化補償機制。
國家發(fā)展改革委2020年11月發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補償條例(公開征求意見稿)》明確提出，生態(tài)保護(hù)補償是指采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任所增加的支出和付出的成本，予以適當(dāng)補償?shù)募钚灾贫劝才拧Ｆ淞⒎康氖且龑?dǎo)生態(tài)受益者履行補償義務(wù)，激勵生態(tài)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動關(guān)系。
根據(jù)有關(guān)規(guī)劃，到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補償制度基本完備；以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強，生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補償制度基本定型。
推動生態(tài)保護(hù)補償工作制度化法制化
黃河保護(hù)法草案12月20日首次提請全國人大常委會會議審議。其中，草案把建立流域協(xié)調(diào)機制放在核心位置，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃、重大事項的體制機制，為形成上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理的體制機制和相應(yīng)的生態(tài)補償機制提供法律依據(jù)。
近年來，我國相繼出臺了一系列重要政策文件，黨的十九屆四中全會明確提出“落實生態(tài)補償制度”。全國30個省份印發(fā)了健全生態(tài)保護(hù)補償機制實施意見，推動生態(tài)補償機制建設(shè)取得階段性進(jìn)展和實質(zhì)性成效。
《意見》提出，加快推進(jìn)法治建設(shè)。落實環(huán)境保護(hù)法、長江保護(hù)法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)。加快研究制定生態(tài)保護(hù)補償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開展生態(tài)保護(hù)補償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關(guān)法律法規(guī)立法研究，加快黃河保護(hù)立法進(jìn)程。鼓勵和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實際出臺生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件。加強執(zhí)法檢查，營造依法履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的法治氛圍。
全國政協(xié)委員、云南省隴川縣司法局王子樹鄉(xiāng)司法所所長段明龍曾在全國兩會上建議，推進(jìn)生態(tài)補償制度法治化。一方面加快生態(tài)補償立法，固化生態(tài)補償成功模式和長效機制，確保生態(tài)補償制度充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展調(diào)節(jié)手段的作用。另一方面推進(jìn)西部生態(tài)補償機制長效化。建議建立和完善西部地區(qū)重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的績效評價制度，完善西部生態(tài)補償長效機制，提高西部地區(qū)禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，為推動生態(tài)保護(hù)補償工作制度化、法制化，國家發(fā)展改革委正在會同有關(guān)部門研究制定生態(tài)保護(hù)補償條例，核心是把經(jīng)過實踐檢驗證明行之有效的政策轉(zhuǎn)化為制度，推動解決生態(tài)保護(hù)補償實踐中的難點和堵點，激勵生態(tài)保護(hù)者更好履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。條例將吸納和提煉生態(tài)保護(hù)補償實踐中普遍成熟的經(jīng)驗和做法，明確生態(tài)保護(hù)補償?shù)哪康摹⒍x和基本原則，就中央和地方各級政府開展的縱向生態(tài)保護(hù)補償活動、地方政府間開展的橫向生態(tài)保護(hù)補償活動、社會各類主體參與的市場化生態(tài)保護(hù)補償活動作出專門規(guī)定，進(jìn)一步落實國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級政府和社會主體的義務(wù)和職責(zé)。
“人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人。”以生態(tài)保護(hù)補償制度“護(hù)綠”，讓保護(hù)者得到真正的實惠，沿著綠色發(fā)展之路奮勇前行，緊握生態(tài)文明“畫筆”，必將繪出一幅又一幅美麗中國新畫卷。