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位于三江源國家公園內的一處藏羚羊保護區(qū)。中國經(jīng)濟導報記者苗露/攝
中國經(jīng)濟導報記者|季曉莉
近日，我國宣布設立第一批國家公園，包括三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山，保護面積達23萬平方公里，涵蓋了我國陸域近30%的國家重點保護野生動植物種類。
黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制改革任務以來，黨中央、國務院出臺政策文件，建立了國家公園“四梁八柱”的制度框架，形成了構建以國家公園為主體的自然保護地體系頂層設計。自2016年以來，在全國陸續(xù)開展了10個國家公園體制試點，在管理體制創(chuàng)新、嚴格生態(tài)保護、社區(qū)融合發(fā)展等方面做了積極探索和實踐。目前，國家公園體制試點目標任務基本完成。
首批5個國家公園開啟新管理模式
三江源國家公園，保護面積19.07萬平方公里，實現(xiàn)了長江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護，是地球第三極青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)大尺度保護的典范。大熊貓國家公園，保護面積2.2萬平方公里，橫跨四川、陜西、甘肅三省，是野生大熊貓集中分布區(qū)和主要繁衍棲息地，保護了全國70%以上的野生大熊貓。東北虎豹國家公園，保護面積1.41萬平方公里，居住著我國境內規(guī)模最大、唯一具有繁殖家族的野生東北虎、東北豹種群，是溫帶森林生態(tài)系統(tǒng)的典型代表。海南熱帶雨林國家公園，保護面積4269平方公里，保存了我國最完整、最多樣的島嶼型熱帶雨林，是全球最瀕危的靈長類動物——海南長臂猿的唯一分布地。武夷山國家公園，保護面積1280平方公里，實現(xiàn)了福建和江西區(qū)域武夷山生態(tài)系統(tǒng)整體保護，擁有世界文化和自然“雙遺產(chǎn)”。
國家公園研究院院長唐小平在近期的國新辦新聞發(fā)布會上表示，將盡快研究出臺國家公園空間布局方案，選擇能夠代表國家形象、體現(xiàn)全球價值、國民認同度高，又有獨特自然景觀和豐富科學內涵的區(qū)域，作為國家公園的候選區(qū)，建立動態(tài)開放的國家公園儲備機制。
“下一步重點在青藏高原、黃河流域、長江流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，還有廣闊的海域創(chuàng)建國家公園。比如像黃河口、秦嶺、若爾蓋、南嶺、遼河等區(qū)域，我們將按照‘成熟一個設立一個’的原則，推動后續(xù)的正式設立工作?！睋?jù)唐小平介紹，目前將組織編制好第一批國家公園的總體規(guī)劃，組建好公園的管理機構，依據(jù)批復的邊界范圍進行勘界立標和自然資源資產(chǎn)的確權登記，按照每個國家公園的具體生態(tài)問題進行有針對性的自然保護、生態(tài)保護和生態(tài)修復，做好保護和社區(qū)協(xié)調融合，加強保護站點、巡護監(jiān)測、科研宣教等基礎設施的建設，引領整個自然保護地體系的發(fā)展。
按照生態(tài)價值和保護強度，我國自然保護地體系分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三個等級，其中國家公園保護強度、保護等級最高。國家公園由國家主導，屬國家事權，對跨行政區(qū)域、大尺度的自然空間進行有效的規(guī)劃與管理需要國家統(tǒng)籌謀劃。
據(jù)唐小平介紹，設立國家公園，將整合各類各級自然保護地和周邊生態(tài)價值高的區(qū)域，破解部門、地方利益與行政體制的分割，有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，實行最嚴格的保護。
“從更深層的意義上講，國家公園是一種以未來人類生活空間鍛造為目標的自然文化形態(tài)。國家公園是最美國土，兼有科研、教育和游憩功能，將為公眾提供更多貼近自然、認識自然、享受自然的機會，為全社會提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)全民共享和世代傳承?！碧菩∑奖硎?。
管理升級和收入補償機制給國家公園帶來新曙光
國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）副局長李春良在會上介紹，下一步，國家林業(yè)和草原局將重點設置管理機構，加強原真性和完整性保護，加快國家公園的立法進程，全力提升監(jiān)測監(jiān)管水平，完善生態(tài)保護補償政策，發(fā)揮地方政府和社會參與的積極性，讓老百姓在國家公園建設中得實惠。
據(jù)三江源國家公園負責人王湘國介紹，三江源加強對源頭山水林田湖草沙冰一體化保護修復，構建生物多樣性保護體系，完成三江源野生動植物資源本底調查，建設野生動物遷徙廊道，建設野生動植物救護繁育中心和基因庫，嚴厲打擊野生動植物偷盜、偷采、盜獵等違法行為。同時實行生態(tài)管護員“一戶一崗”全覆蓋，穩(wěn)定并擴大生態(tài)管護員選聘范圍，使得高寒缺氧、遠距離、大尺度區(qū)域得以有效地巡查管護，牧民從資源的利用者轉變?yōu)檎嬲纳鷳B(tài)守護者。
據(jù)武夷山國家公園福建片區(qū)負責人林雅秋介紹，武夷山國家公園福建片區(qū)實施電子票務、車輛智能調度、客流承載監(jiān)測、游客行為監(jiān)控；利用紅外相機、便攜設備、巡查記錄儀等技術裝備，實時調配巡護人員，有效處置突發(fā)事件。該地區(qū)通過生態(tài)公益林保護補償、天然商品林停伐補助、林權所有者補償?shù)日撸瓿闪酥攸c區(qū)位商品林贖買3800多畝，按照生態(tài)公益林進行保護與管理；通過實行景觀資源山林所有權、使用管理權“兩權分離”管理，7.76萬畝集體山林建立與旅游收入聯(lián)動遞增機制，平均每年村民“分紅”300多萬元；對九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等實行特許經(jīng)營，公開選聘1400多個村民從事生態(tài)保護、旅游服務等工作。
東北虎豹國家公園負責人侯翎介紹，通過開展虎豹棲息地修復和林地清收，有序退出開發(fā)項目，生態(tài)修復4萬多公頃面積，打通了虎豹遷徙通道，梅花鹿、棕熊、亞洲黑熊、水獺、獐、原麝、斑羚等野生動物也得到了很好的恢復；通過生態(tài)護林員“一戶一崗”、替代生計培訓等一系列民生項目，設置公益崗位10632個，累計發(fā)放野生動物肇事補償金額約560萬元，老百姓得到了實惠、看到了希望，都積極投身保護工作。
而海南熱帶雨林國家公園負責人黃金城表示，通過人工促進修復受損害的天然林和受干擾的次生林，逐步恢復熱帶雨林的生態(tài)系統(tǒng)，按照“一縣一策”的原則制定生態(tài)搬遷方案，對核心保護區(qū)1885人開展生態(tài)搬遷，探索集體土地與國有土地的置換，解決搬遷土地“處置難”的問題。
未來更多國家公園“成熟一個設立一個”
據(jù)唐小平介紹，2016年我國啟動10個國家公園體制試點，2020年國家林草局委托第三方中國科學院牽頭進行評估驗收，考察的一是自然稟賦，二是體制試點完成情況?？傮w來看，這10個試點區(qū)基本都完成了體制試點各項任務，也取得了一些可復制、可借鑒的體制機制經(jīng)驗模式，但在完整性、連通性及管理體制、運行機制或社區(qū)協(xié)調等方面存在差異。
唐小平表示，目前第一批5個正式設立的國家公園，符合國家公園設立的9項標準和規(guī)范，在生態(tài)保護和修復方面見到了明顯的成效，而且認真處置了一些礦業(yè)權、人工商品林等矛盾沖突，在社區(qū)形成了設立國家公園的共識。另外祁連山、神農(nóng)架、香格里拉普達措、錢江源、南山這5個國家公園試點區(qū)接下來要進一步完善管理體制，優(yōu)化邊界范圍，妥善解決矛盾沖突，“成熟一個設立一個”。
唐小平說，按照現(xiàn)在的規(guī)劃，國家公園的核心保護區(qū)原則上只對科學研究、考察、監(jiān)測等活動進行開放，而一般控制區(qū)則對公眾開放，建設自然教育基地、科普基地、野外觀測點等，鼓勵開展自然教育、自然游憩和生態(tài)體驗活動。除了公益性，經(jīng)營性活動采取特許經(jīng)營方式，根據(jù)環(huán)境容量合理確定每年每天訪客承載數(shù)量，建立門票預約制度，科學測算運營成本，體現(xiàn)公益屬性。
“處理好保護與發(fā)展的矛盾，是我們在建設國家公園過程中最關注的問題，也是難度最大的問題?！崩畲毫急硎尽?br/>唐小平認為，既要保護生態(tài)，又要安排好原住居民的生產(chǎn)生活。在國家公園內原有的工礦企業(yè)、村鎮(zhèn)、開發(fā)項目，該退的要退，暫時不能退的可設過渡期有序退出，今后原住居民的生產(chǎn)生活都要在一般控制區(qū)里開展。同時，引導原住居民綠色發(fā)展轉型，優(yōu)先考慮當?shù)鼐用窕虍數(shù)仄髽I(yè)參與國家公園特許經(jīng)營項目，支持當?shù)鼐用裨谶m宜的區(qū)域從事如林下經(jīng)濟、農(nóng)事體驗等經(jīng)營活動，引導和支持當?shù)卣趪夜珗@的周邊或者入口建立一些入口社區(qū)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，提升公共服務水平。
“考慮到當?shù)卣彤數(shù)鼐用褚驗樯鷳B(tài)保護、開發(fā)項目退出受到的一些損失等因素，中央財政轉移支付也要向國家公園所在地區(qū)傾斜。同時，也要探索建立野生動物致害補償保險制度，完善生態(tài)護林員的選聘制度，鼓勵和吸引當?shù)鼐用駞⑴c國家公園的保護和管理?！碧菩∑奖硎?，通過借鑒國際上國家公園的成熟制度和國內的成熟經(jīng)驗，能使國家公園所在區(qū)域社會發(fā)展、生態(tài)保護處于良性互動協(xié)調中，打造人與自然和諧共生的樣板。
世界上的國家公園
在全球范圍內，被國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）認可的國家公園超過6500個，僅美國和加拿大就超過100個。從1872年美國黃石公園建立以來，不同地域的國家公園承載起生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、鞏固生物多樣性的使命。
黃石國家公園大部分是美國聯(lián)邦管轄地而不隸屬于任何州，沒有復雜的土地所有權之爭。全美目前共有國家公園63個，已形成大體統(tǒng)一的審批和管理模式：由倡議人士提交議案，由國會審批通過，統(tǒng)一交由1916年成立的國家公園管理局（NPS）管理。經(jīng)費主要來自捐款，其余來自公園為游客提供的各種服務。
加拿大是世界上第二個正式建立國家公園的國家。1885年，加拿大在西部洛基山區(qū)建立地跨阿爾伯特省和不列顛哥倫比亞省的班夫國家公園，面積達26平方公里。1911年，加拿大通過《自治領森林保護區(qū)和公園法案》，正式成立加拿大公園管理局，這也是全球范圍內第一個正式在編的國家公園管理機構。1922年，加拿大阿爾伯特省伍德布法羅國家公園承認原住民在國家公園范圍內的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活活動為“國家公園保護的一部分”。
按照國際自然保護聯(lián)盟的標準，大于10平方公里才能算“國家公園”。2016年，為慶祝建國150周年，加拿大聯(lián)邦政府在線發(fā)放名為“發(fā)現(xiàn)卡”的通行證，推動“逛國家公園不要錢”，短短兩周內就有900萬人注冊申請，對公園環(huán)境的破壞極大，引起反思。
瑞典是最早設立國家公園的歐洲國家。德國直到1970年才設立第一個國家公園——巴伐利亞森林國家公園。德國國家公園秉持“讓自然順其自然”的保護理念，不進行人為干預。德國的國家公園也有一些開發(fā)項目，一般建在公園周邊，或園區(qū)內各個自然村落周邊，有承諾遵守生態(tài)和社會標準的生態(tài)酒店，以及就地取材的特色餐館。
非洲如肯尼亞，早在1949年就建立了肯尼亞山國家公園，在1978年成為聯(lián)合國教科文組織人與生物圈規(guī)劃的一個生態(tài)保護區(qū)，1997年又入選世界遺產(chǎn)名錄。屬于東非大裂谷一部分的阿瓦什國家公園位于埃塞俄比亞阿法爾地區(qū)的南端，阿瓦什河使這塊面積827平方公里、大部分海拔900米以上的自然保護區(qū)，成為460多種鳥類以及合歡樹等各類動植物的天堂。
（本版編輯綜合整理）