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中國經濟導報記者|邵鵬璐
日前，國務院印發(fā)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出要更好地落實預算法及其實施條例的有關規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，并圍繞進一步深化預算管理制度改革的目標，明確了六個方面的重點改革措施：一是加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力；二是規(guī)范預算支出管理，推進財政支出標準化；三是嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性；四是強化預算執(zhí)行和績效管理，增強預算約束力；五是加強風險防控，增強財政可持續(xù)性；六是增強財政透明度，提高預算管理信息化水平。
作為預算法最重要的配套落實文件，2020年10月1日其實施條例正式生效，對預算所涉及的各個關鍵點和關鍵環(huán)節(jié)都進行了更為細化的解釋，為深化預算制度改革和改進預算實踐提供了參照?！霸诖嘶A上，《意見》進一步針對預算管理制度改革的重點、難點提出更為明確的工作方向和更為細化的解決方案?！敝凶C鵬元評級研究員袁荃荃表示。
遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量
在本次《意見》加強風險防控，增強財政可持續(xù)性中，提到地方政府債務風險防控與化解相關問題，再次引發(fā)市場關注?！兑庖姟诽岢銮謇硪?guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算?！啊兑庖姟分嘘P于地方政府融資平臺政策的表述與此前政策一以貫之并更加嚴格，彰顯防范化解地方政府債務風險的決心?！敝行抛C券固定收益首席分析師明明表示。
針對隱性債務風險，《意見》重申要堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量，具體舉措包括：強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務；嚴禁地方政府通過金融機構違規(guī)融資或變相舉債；嚴禁金融機構要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或簽署擔保性質協議；清理規(guī)范融資平臺，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算；加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。
上一輪隱性債務置換在2018年基本結束之后，隱性債務潛在規(guī)模仍然較高，償債壓力較大，在防風險的總基調下，隱性債務化解置換的必要性仍然存在。若地方債置換隱性債務顯性化，可發(fā)揮地方債功能幫助防范尾部風險。明明分析表示：一是可以幫助債務壓力較大的地區(qū)調整財政支出結構，進一步規(guī)范和加速隱性債務置換進程，幫助防范和化解尾部風險；二是可以充分發(fā)揮地方債功能，豐富隱性債務置換方案，全方位化解隱性債務問題；三是地方債務顯性化也有助于金融機構和社會資本助力隱性債務化解。
完善專項債券管理機制，實現融資規(guī)模與項目收益相平衡
“需注意的是，地方債務風險不僅包括隱性債務風險，也包括顯性債務風險。隱性債務風險由城投公司等非政府類主體的舉債行為所致，顯性債務風險則由地方政府發(fā)債行為所致，主要是由發(fā)行專項債所致，原因在于各地在組織專項債發(fā)行工作中存在將不成熟的項目包裝成看似靠譜的項目、刻意美化項目收益的預測結果等問題，導致專項債的償債風險被人為擴大。”袁荃荃表示。
針對顯性債務風險，《意見》提出完善專項債券管理機制，強調專項債必須用于有一定收益的公益性建設項目，具體措施包括：建立健全專項債項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規(guī)模與項目收益相平衡；在產品設計上，要求債券期限與項目期限相匹配；在本息償付上，要求項目對應的政府性基金收入、專項收入及時足額繳入國庫，確保到期本息順利償付。
袁荃荃表示，總體來看，《意見》繼續(xù)堅持底線思維，在地方債務風險防控方面推出了一套全面且嚴厲的制度“組合拳”。盡管諸多舉措都在以往的規(guī)章制度中有提及，但此次重申仍然意義重大，顯示了中央對于地方債務風險的高度重視，同時也預示著早前執(zhí)行效果不顯著的一些監(jiān)管舉措可能會加碼、增效。
二零二一年地方債有望平滑供給，二季度新增債券仍是全年高點。明明表示，地方債發(fā)行市場化水平將繼續(xù)提升，地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。未來，專項債券的信息披露與利率市場化水平也會出現一定程度的關聯，各省級財政部門也將對專項債券的后期管理給予高度重視。
地方政府與城投公司之間的關系將進一步明朗
“《意見》在深化預算管理制度改革層面，確實將很多工作落到了細節(jié)、落到了實處。毫無疑問，在不久的將來，我國財政預算將不斷趨向于精細化管理，預算編制的科學性、完整性將持續(xù)強化，預算執(zhí)行的效益和透明度也將顯著改觀。”袁荃荃表示。
對于城投公司而言，在預算法及其實施條例、《意見》共同構筑的監(jiān)管框架之下，地方政府在標準預算周期中的各個環(huán)節(jié)都將更加合法合規(guī)地開展工作，同時在舉債上也將以發(fā)行地方政府債的形式而非通過繞道融資平臺等其他違規(guī)渠道來進行。另外，對項目納入預算也設定了更高的門檻，管理上更為嚴格。袁荃荃表示，這意味著地方政府與城投公司之間的關系將進一步趨于明朗：一方面，地方政府無法再將城投公司作為自身的融資工具，也難以再用行政指令來安排城投公司承接項目；另一方面，城投公司無法再靠政府信用，債務償還也將難以得到地方政府的兜底。換言之，在項目承接、外源融資、債務償還等方方面面，城投公司都將與地方政府保持“界限感”，權責越來越清晰，灰色地帶越來越少。這種情況下，城投債的信用特征將發(fā)生變化，“信仰”的光環(huán)必然會趨于淡化。