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本報(bào)記者|田新元
“一河清水出中原，千回百轉(zhuǎn)入齊魯。”二零二一年5月，《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》在黃河流域率先建立了省際間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。山東與河南簽署協(xié)議后不久，中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。二零二一年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見(jiàn)》，從完善分類補(bǔ)償制度、健全綜合補(bǔ)償制度、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用等方面，明確了我國(guó)深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖和時(shí)間表。
用市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)生態(tài)保護(hù)積極性
根據(jù)協(xié)議，山東、河南兩省最高補(bǔ)償資金規(guī)模為1億元，黃河流域首份省際間橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議誕生。
上世紀(jì)90年代以來(lái)，黃河流域水質(zhì)不斷惡化，主要支流幾乎均遭嚴(yán)重污染，干流總體中度污染。作為相對(duì)下游省份，河南和山東兩省既深受其害，也出現(xiàn)了權(quán)責(zé)厘定不清現(xiàn)象?！跋掠我贿吪盼?，一邊說(shuō)，不是我們不保護(hù)，是上游來(lái)水太糟糕。上游同樣一邊排污，一邊把水質(zhì)責(zé)任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘鍋’。”有業(yè)內(nèi)人士形象地說(shuō)。
為解決這種問(wèn)題，在各省區(qū)市的重要河流交界斷面上，國(guó)家設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”，對(duì)每個(gè)斷面設(shè)定考核目標(biāo)。劉莊國(guó)控?cái)嗝?，就是河南、山東兩省的跨省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面。
根據(jù)約定，如果兩省交界的劉莊國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)全年平均達(dá)到III類標(biāo)準(zhǔn)，兩省互不補(bǔ)償；如果水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東要給河南6000萬(wàn)元補(bǔ)償金；若水質(zhì)在III類基礎(chǔ)上惡化一個(gè)水質(zhì)類別，河南就要給山東6000萬(wàn)元補(bǔ)償金。此外，劉莊國(guó)控?cái)嗝婺甓汝P(guān)鍵污染物指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東省給予河南省100萬(wàn)元補(bǔ)償；每同比上升1個(gè)百分點(diǎn)，河南省給予山東省100萬(wàn)元補(bǔ)償，該項(xiàng)補(bǔ)償上限為4000萬(wàn)元。
黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，重要流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相繼出臺(tái)?？紤]到長(zhǎng)江、黃河生態(tài)保護(hù)都涉及大流域治理，需要跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)，近些年來(lái)，跨省際流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正從點(diǎn)到面漸次鋪開(kāi)，落地開(kāi)花。
2011年，為保護(hù)新安江水源，浙江、安徽兩省就開(kāi)始了國(guó)內(nèi)第一例生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。浙江省和安徽省約定，在監(jiān)測(cè)年度內(nèi)，以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游浙江補(bǔ)償安徽1億元，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由安徽補(bǔ)償浙江1億元。此后，新安江流域水質(zhì)改善明顯。
2017~2020年，在充分借鑒新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)累計(jì)投入中央財(cái)政資金180億元，積極推動(dòng)赤水河、酉水、滁河、淥水、川渝長(zhǎng)江干流及瀨溪河等跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)同治理的工作格局逐步形成。
2018年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》，推動(dòng)長(zhǎng)江流域相鄰省份及省內(nèi)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。二零二一年4月，《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》發(fā)布，流域補(bǔ)償政策支持范圍拓展到長(zhǎng)江全流域19省份。
近年來(lái)，我國(guó)加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)計(jì)顯示，2016~2020年，中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，在對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。
《意見(jiàn)》對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定，明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，按照受益者付費(fèi)的原則，通過(guò)市場(chǎng)化、多元化方式，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。比如，對(duì)于完善市場(chǎng)交易機(jī)制，《意見(jiàn)》要求，在科學(xué)合理控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度；逐步開(kāi)展市場(chǎng)化環(huán)境權(quán)交易；加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合。補(bǔ)償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益，不再完全通過(guò)政府手段解決生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，而是通過(guò)更加透明、量化的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施，建立多方補(bǔ)償機(jī)制?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣說(shuō)。
構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系
我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)歷經(jīng)了多年實(shí)踐，已經(jīng)在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，取得積極成效。但與此同時(shí)，仍存在補(bǔ)償覆蓋范圍有限、政策重點(diǎn)不夠突出、獎(jiǎng)懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題。
為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境，早在2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門(mén)也聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》等文件，明確提出在資源開(kāi)發(fā)、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)抵消、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色標(biāo)識(shí)、綠色采購(gòu)、綠色金融、綠色利益分享等領(lǐng)域建立市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。
國(guó)家發(fā)展改革委2020年11月發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》明確提出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任所增加的支出和付出的成本，予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。其立法目的是引導(dǎo)生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù)，激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系。
根據(jù)有關(guān)規(guī)劃，到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備；以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善，以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局初步形成，全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型。
推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化法制化
黃河保護(hù)法草案12月20日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。其中，草案把建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制放在核心位置，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃、重大事項(xiàng)的體制機(jī)制，為形成上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理的體制機(jī)制和相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。
近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列重要政策文件，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度”。全國(guó)30個(gè)省份印發(fā)了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得階段性進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性成效。
《意見(jiàn)》提出，加快推進(jìn)法治建設(shè)。落實(shí)環(huán)境保護(hù)法、長(zhǎng)江保護(hù)法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)。加快研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關(guān)法律法規(guī)立法研究，加快黃河保護(hù)立法進(jìn)程。鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件。加強(qiáng)執(zhí)法檢查，營(yíng)造依法履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的法治氛圍。
全國(guó)政協(xié)委員、云南省隴川縣司法局王子樹(shù)鄉(xiāng)司法所所長(zhǎng)段明龍?jiān)谌珖?guó)兩會(huì)上建議，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度法治化。一方面加快生態(tài)補(bǔ)償立法，固化生態(tài)補(bǔ)償成功模式和長(zhǎng)效機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償制度充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展調(diào)節(jié)手段的作用。另一方面推進(jìn)西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)效化。建議建立和完善西部地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，完善西部生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，提高西部地區(qū)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，為推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化、法制化，國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，核心是把經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明行之有效的政策轉(zhuǎn)化為制度，推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者更好履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。條例將吸納和提煉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中普遍成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?、定義和基本原則，就中央和地方各級(jí)政府開(kāi)展的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)、地方政府間開(kāi)展的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)、社會(huì)各類主體參與的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)作出專門(mén)規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方各級(jí)政府和社會(huì)主體的義務(wù)和職責(zé)。
“人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人?！币陨鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度“護(hù)綠”，讓保護(hù)者得到真正的實(shí)惠，沿著綠色發(fā)展之路奮勇前行，緊握生態(tài)文明“畫(huà)筆”，必將繪出一幅又一幅美麗中國(guó)新畫(huà)卷。