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中國經濟導報記者苗露/攝
中國經濟導報記者|張洽棠
為防范化解重大風險，實現有序恢復和處置，保護金融消費者合法權益和社會公共利益，維護金融穩(wěn)定，近日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。有關部門負責人就相關問題回答了記者提問。
補齊監(jiān)管制度短板，提升防范化解金融風險能力
2011年以來，金融監(jiān)管部門指導中國銀行、工商銀行、農業(yè)銀行、建設銀行和平安集團制定和更新恢復和處置計劃，并先后對信托公司、民營銀行提出了全面制定恢復和處置計劃的監(jiān)管要求。為了充分借鑒國際監(jiān)管良好實踐，及時總結防范和化解金融風險攻堅戰(zhàn)的有益經驗，銀保監(jiān)會制定了《辦法》。
對于制定《辦法》的主要目的，有關部門負責人表示，一方面，是為了補齊監(jiān)管制度短板，提高監(jiān)管統(tǒng)一性和一致性。目前，監(jiān)管部門在指導金融機構制定恢復和處置計劃方面已經有了初步實踐，積累了一些實踐經驗。但是，也要看到現有關于恢復和處置計劃的監(jiān)管規(guī)定相對分散，在實際操作方面需要細化和統(tǒng)一標準，強化指導和審核要求。同時，還需要擴展適用機構范圍，落實“分層監(jiān)管”的理念，進一步規(guī)范化和制度化。
另一方面，是為了強化金融機構審慎經營的理念，提升防范化解金融風險能力。制定恢復和處置計劃，有利于強化金融機構危機意識和危機應對能力，落實機構的主體責任和股東責任，將審慎經營理念貫穿業(yè)務全流程，真正實現“防患于未然”。通過恢復和處置計劃提前規(guī)劃重大風險情況下的應對和處置措施，提早預判和處理可能面臨的障礙，也有利于壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任和地方政府屬地責任，實現快速有序處置，維護金融穩(wěn)定。
有序恢復和處置，維護金融穩(wěn)定
有關部門負責人表示，《辦法》明確了依法有序、自救為本、審慎有效、分工合作等四項原則，強調有序恢復和處置，保障社會公眾利益，維護金融穩(wěn)定。
首先，《辦法》嚴格貫徹“職權法定”原則，依照《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險法》等法律要求，明確規(guī)定恢復和處置計劃應按照法定權限及程序制定與實施?！掇k法》規(guī)定，可處置性評估應對處置機制和處置工具是否合法可行等進行重點評估?！掇k法》強調，啟動實施處置計劃的，應按照法定權限與風險處置職責，并依法采取排除處置障礙等監(jiān)管措施，切實維護各方合法權益和社會公共利益。
其次，《辦法》強調“自救為本”原則?！白跃葹楸尽?、嚴格限制公共救助是國際金融監(jiān)管的普遍性要求?！掇k法》強調，恢復和處置計劃應堅持使用機構自有資產、股東救助等市場化渠道籌集資金開展自救，從而有利于強化銀行保險機構風險防范化解上的主體責任和股東責任，有效防范道德風險。
再次，《辦法》凸顯了恢復和處置計劃的審慎有效原則?！掇k法》堅持問題導向，注重實用性和可操作性。從處置工作實際需要、節(jié)約合規(guī)成本、優(yōu)化資源配置等方面出發(fā)，對恢復和處置計劃內容要素作了必要精簡，通過提供商業(yè)銀行和保險公司兩套示例的方式，更好地指導機構高質量地制定審慎有效、精簡管用的恢復和處置計劃。
明晰風險應對的主體責任和股東責任
據了解，《辦法》共五章三十條，包括總則、恢復計劃、處置計劃、監(jiān)督管理和附則?！掇k法》明確了恢復和處置計劃的概念，強調其是機構與監(jiān)管部門在危機情景中的行動指引?！掇k法》規(guī)定適用范圍，明確了金融機構內部的治理架構和監(jiān)管部門之間的協同工作機制?！掇k法》規(guī)定了恢復計劃、處置計劃的主要內容以及實施流程?！掇k法》還規(guī)定了監(jiān)管部門開展可處置性評估、提高可處置性等監(jiān)督管理方面的內容。
有關部門負責人表示，在適用范圍上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢復和處置計劃應考慮應對的“痛點”。根據《辦法》第四條第（一）（二）項的規(guī)定，調整后表內外資產達到3000億元及以上的存款類金融機構以及金融資產管理公司、金融租賃公司；表內總資產達到2000億元及以上的保險（控股）集團和保險公司均應當制定恢復和處置計劃。上述數據均為集團并表數據，并表范圍按照銀保監(jiān)會監(jiān)管并表范圍確定。
同時，《辦法》第四條第（三）項規(guī)定，監(jiān)管部門可以基于業(yè)務特性、風險狀況、外溢影響等因素，指定需要制定恢復和處置計劃的機構。對于中小金融機構，監(jiān)管部門在適用上更加注重靈活性、針對性和匹配性，特別是注重機構的經營實際與監(jiān)管資源情況。監(jiān)管部門將分步、分批、分期明確應制定恢復和處置計劃的中小機構，酌情給予一定的寬限期。中小機構還可以適當簡化恢復和處置計劃的具體要素，適當延長更新頻率?！掇k法》發(fā)布后，監(jiān)管部門將及時開展政策輔導和專題培訓，指導中小金融機構實施《辦法》。
恢復和處置將更加有序、審慎和有效
有關部門負責人表示，《辦法》公開征求意見期間，業(yè)界和輿論對《辦法》評價普遍積極正面，認為《辦法》將“生前遺囑”正式制度化，有利于落實“自救為本”，前移風險關口。公開征求意見期間，收到了一些技術性反饋意見。關于外國銀行分行適用、并表口徑、更新頻率等問題，已經在《辦法》中予以明確。關于完善分類施策機制、簡化報送模板等問題，已在中小機構參照執(zhí)行中予以考慮。關于出臺具體業(yè)務和政策指引、執(zhí)行過程中的解釋口徑等問題，有的將在《辦法》發(fā)布后通過培訓輔導予以澄清，有的將在下一步立法工作中予以完善。
目前，我國已經建立了對金融消費者實行系統(tǒng)性保護的金融公共安全網。存款保險制度自2015年施行以來，有力地促進了銀行機構穩(wěn)健經營，給予了存款人更及時、全面的保護。2008年建立的保險保障基金制度更加細化、全面地保障了保單持有人合法權益。近年來，對高風險銀行保險機構的處置實踐中，個人居民儲蓄存款以及投保保單都得到了充分全面的保障。
有關部門負責人表示，《辦法》強調“分工合作”，明確與中國人民銀行、存款保險機構等共享恢復和處置計劃，協調各方面對恢復和處置計劃的制定和實施提供支持和保障。《辦法》強調“自救為本”，明晰風險應對的主體責任和股東責任，有利于將風險意識全面融入公司治理體系，防止過度承擔風險的“冒險行為”，防范過度依賴公共救助的“道德風險”，有利于促進金融機構審慎穩(wěn)健經營，持續(xù)提升風險管理水平?！胺彩骂A則立，不預則廢”，《辦法》通過要求各方預先規(guī)劃恢復和處置措施、預留恢復和處置資源、預估恢復和處置的外部影響，使得恢復和處置更加有序、審慎和有效，將有利于保護金融消費者的權益和社會公共利益，維護金融安全和穩(wěn)定。